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토지공개념과 헨리 조지헨리 조지의 생애

헨리 조지는 1839년 미국 필라델피아에서 출생해 중학교를 5개월 다닌 후 중퇴했다. 선원생활을 하다가 캘리포니아에서 정착해 한때 금광에 손대기도 했다가 실패하고, 샌프란시스코 타임스에서 인쇄공으로 일하다가 문장력을 인정받아 편집인이 되었다. 1868년 토지문제에 관한 견해를 처음 발표했고 1871년에는 샌프란시스코에서 이브닝 포스트를 발행했다.

그 후 공무원이 되어 시간적 여유를 갖게 되자 대표작 <진보와 빈곤>을 발표해 4년 후에 미국과 영국에서만도 수십만 부가 판매되었고 15개국어로 번역되었다. 1881년 뉴욕으로 이사해 1886년에는 노동단체 후보로 뉴욕시장에 출마했으나 낙선했다. 1897년 다시 뉴욕시장선거에서 출마했으나 선거 4일 전에 과로로 사망했다.

‘샌프란시스코의 선지자’라고도 불리는 헨리 조지에 대한 평가는 극단적이다. 주류경제학계에서는 즉흥적 사이비 경제학자로 이단시 하는 경향이 있으며 이상주의자로 인식하고 있다. 대부분의 경제학설사에서는 그를 다루지 않고 있으며, 간혹 최후의 중농주의자 정도로 간단하게 언급할 정도이다.

이렇게 경제학적으로는 인정을 못 받았지만, 대중적인 인기는 높아 조지스트(Georgist)라고 불리는 헨리 조지의 추종자들이 있을 정도였다. 슘페터(J.A. Schumpter)도 헨리 조지를 가장 많은 대중의 인기를 끈 경제학자로 인정했고, 존 듀이(John Dewey)는 헨리 조지를 인류 역사상 10대 사상가에 포함시켰다.

톨스토이는 조지의 말을 듣고 자기의 땅을 소작인들에게 다 나눠 줬다. 그리고 중국의 손문(Sun Yat-Sen)은 삼민주의에 헨리 조지의 원리를 넣었다고 한다. 조지스트들은 헨리 조지의 대표작 <진보와 빈곤>이 성경 다음으로 많이 팔린 책이라고 선전한다.

그런데 헨리 조지는 당대의 사회주의자들과 자본주의자들 사이에서 다 배척을 받았다. 사회주의자들은 그가 자본주의를 신봉했기 때문에 보수주의 추종자라고 비난했고, 자본주의 진영에서는 그의 추종자들이 사회주의자들과 연합전선을 구축했기 때문에 또 그를 사회주의자라고 비난했다.

그런데 아이러니하게 1980년대 이후 한국에서는 사회주의에 대한 대안으로 떠올랐다. 구소련과 동구권이 붕괴되면서 사상적 갈등을 겪었던 사회주의자들 중의 일부가 조지스트로 변신했다. 마르크스는 동산과 부동산 모두의 사유재산을 부정한 반면 주류경제학은 다 인정한다.

그런데 헨리 조지는 동산의 사유는 인정하지만, 부동산의 사유는 인정하지 않았다. 그래서 헨리 조지의 사상이 마치 주류경제학과 마르크스주의 경제학의 절충안이고, 마르크스주의 경제학의 대안이 될 수 있다고 생각하기에 이른 것이다. 그래서 <새로운 해방의 경제학: 마르크스를 넘어 헨리 조지로>라는 책도 등장했다.

한국에서도 1984년 조지스트들이 ‘한국헨리죠지협회’를 설립했고, 후에 ‘성경적토지정의를 위한 모임(성토모)’로 이름을 바꿨다. 이들이 주로 대구 지역을 중심으로 활동했고, 이 모임에 참여했던 이정우 경북대 교수가 노무현 정부 시절에 청와대 정책실장이 되면서 이들의 사상이 정책에 반영되어 토지공개념 3개 법안이 등장하고, 사회의 관심을 끌게 되었다.

헨리 조지의 사상

헨리 조지는 인류의 진보가 정신력(mental power)에 의해 추진되며, 평등 속의 어울림이 진보의 법칙이라고 봤다. 문명이 쇠퇴하는 이유는 사회가 발전하면 점점 불평등해지는 경향이 있고 이것이 결국 개선과 사회 발전의 원동력을 억제하기 때문이라고 주장했다.

로마 멸망의 원인도 불평등에서 비롯되었듯이, 현대 문명도 사회적 평등의 방향으로 향하는 새로운 출발이 없으면 19세기를 정점으로 해서 하강할 것이라고 했다. 조지는 토지의 사유재산제도를 비성경적이며 정의에 위반되는 제도라고 주장하며, 이에 매우 분개했다.

토지의 사적 소유는 불로소득을 발생시켜 부의 집중과 불평등을 심화시키며, 지속적 진보에 필요한 평등과 자유를 파괴한다고 봤다. 이러한 정치적, 경제적 불평등이 일단 조성되면 인간의 현실에 안주하려는 타성과 사치와 허영 등의 타락된 본성으로 인해 이 불평등은 점점 고착되고 확대되는 경향을 갖게 되는데, 이러한 경제적 불평등은 정치적 평등에 의해 해소되지 않는다고 봤다.

이를 해결하기 위해서 지대(地代)를 모두 세금으로 거둬들임으로써 진보를 이룰 수 있다고 주장했으며, 그 방법으로 제시된 해결책으로써 제시된 것이 ‘토지단일세’이다. 조지는 토지를 임대해 발생하는 소득인 지대는 불로소득으로 봤다. 이를 모두 사회로 환수해 공공의 이익을 위해 쓸 것을 주장했다.

헨리 조지 사상에 대한 비판

헨리 조지는 19세기를 정점으로 해서 서구 문명이 
강할 것이라고 주장했으나 역사는 그렇게 되지 않았다. 일반적으로 헨리 조지의 토지관은 구약성경의 희년사상에서 찾는다. 지금부터 약 3500년 전에 모세가 집필했다고 하는 모세 5경 중의 하나인 <레위기>에 빈부격차가 만성화되는 것을 막기 위한 아주 원시적인 형태의 제도가 나온다.

그것이 바로 희년제도이다. 7일 주기로 안식일이 오듯이 7년 주기로 안식년을 지키라고 했고, 이 안식년이 7번째가 되는 49년의 다음 해는 그 동안의 발생한 빈부격차를 원점으로 돌리라고 명령하고 있다. 자신의 토지를 어떤 이유에서든지 잃었던 자들이 다시 찾기 때문에 ‘기쁨의 해’ 즉 희년(禧年)으로 기념하라고 한다.

이 희년법 중에 “토지를 영영히 팔지 말 것은 토지는 다 내 것임이라 너희는 나그네요 우거하는 자로서 나와 함께 있느니라(레 25:23)”라는 구절이 나온다. 조지스트들은 이 구절이 토지에 관한 성서의 가르침의 기본이 된다고 주장한다.

그러나 성경은 토지만을 하나님의 것이라고 말하고 있지 않다. 성경은 하나님이 천지를 창조하셨다(창 1:1). 그러므로 토지뿐 아니라 모든 것이 하나님의 것이라고 말하고 있다. “땅과 거기 충만한 것과 세계와 그 중에 거하는 자가 다 여호와의 것”(시 24:1)이라고 다윗은 고백했다.

하나님께서도 “삼림의 짐승들과 천산의 생축이 다 내 것이며 산의 새들도 나의 아는 것이며 들의 짐승도 내 것임이로다...세계와 거기 충만한 것이 내 것임이로다” (시 50: 10-12)고 했고 “은도 내 것이요 금도 내 것이니라”(학 2:8)고 했다.

이렇게 토지뿐만 아니라 이 세상의 모든 것이 하나님 것인데 오직 토지만이 하나님의 것이므로 토지의 사적 소유를 부정하는 구절로 이를 해석하는 것은 잘못된 성경해석이다.  성경 전체에서 흐르고 있는 소유에 대한 사상은 청지기 사상이다. 동산이나 부동산이나 모두 하나님의 것이므로, 인간은 하나님의 청지기로서 하나님의 뜻대로 자신이 가진 모든 재물과 재능을 잘 사용하라는 것이다.

특히 레위기(25:23)의 이 구절을 토지공개념의 근거가 될 수 없다. 이 구절은 토지소유권을 규정하려는 의도에서 쓰인 것이 아니라, 하나님이 복을 주셨기 때문에 진정한 삶의 터전은 하나님이라는 것을 강조하기 위한 구절이다. 즉 이 구절의 후반부에 나오는 “너희는 나그네요 우거하는 자로서 나(하나님)와 함께 있느니라”가 초점이다. 인간은 나그네에 불과하므로 하나님을 떠나서는 살 수 없는 존재이니 하나님을 잊지 말라는 것을 강조하고 있는 것이다.

또 한 가지 지적할 것은 희년이 되면 원래 주인에게 토지를 돌려줘야 하는데, 예외가 있다. 레위기 25장 29절에 보면 ‘성 내의 가옥’은 예외이다. 왜냐하면 일반 토지와 달리 성 안의 가옥 즉 오늘날의 용어로 표현하면 도시 부동산은 노동이 가미된 것이기 때문에 하나님이 창조한 것이 아니라, 인간 수고의 결실이다.

따라서 희년이 돌아와도 원래 주인에게 돌려주지 않아도 된다는 것이다. 헨리 조지가 지대를 거두라고 한 것은 인간의 수고가 들어가지 않은 자연의 선물로서의 토지(unimproved land value)에서 발생하는 이익에 대해서 모두 세금으로 거둬가라는 것이다. 개발된 가치에 대해서는 세금의 대상이 아니다.

헨리 조지가 살던 19세기 말, 미국의 상황을 이해하면 그의 주장의 근거를 알 수 있다. 미국에서 1862년에 자영농법(Homestead Act)에 의해서 서부의 광활한 토지를 서부개척자들에게 무상으로 소유권을 줬다. 그리고 철도망이 전국에 깔리면서 요충지의 가격이 올랐다.

19세기 말에 더 이상 무상 토지가 사라지고, 토지 가격이 올라가면서 아무 노력도 하지 않았는데, 정부로부터 토지를 불하받은 사람과 그렇지 못한 사람들 사이의 소득격차가 크게 벌어지게 되었다. 그래서 헨리 조지는 광활한 토지에서 발생하는 불로소득을 거두자고 했고, 이 주장이 많은 사람의 호응을 얻은 것이다.

그리고 헨리 조지의 토지단일세라는 것은 다른 모든 세금 즉 소득세, 법인세, 부가가치세 등을 모두 거두지 말고, 토지에서만 세금을 거두라는 것이다. 지금처럼 각종 세금을 거두고, 거기에 더해서 토지보유에 대해서 징벌적 세금을 매기라는 것이 아니다.

20세기 초까지 GDP에서 차지하는 정부지출의 비중이 3%이하였기 때문에 그 정도 세금은 토지에서 거둘 수도 있다. 게다가 미국은 토지가 광활한 나라이므로 국가를 운영하는 세금을 토지에서만 거둬도 될지 모른다. 그러나 다른 나라에서는 불가능하고, 역사적으로 어느 나라에서도 이와 유사한 실험이 이뤄진 경험도 없다.

헨리 조지 사상의 현대적 적용

후에 조지스트들은 이 헨리 조지의 토지 단일세론을 도시용 부동산에도 적용을 했다. 현대에 적용하려면, 농지에만 적용해서는 불가능하다는 것을 조지스트들도 알기 때문이다. 따라서 이는 헨리 조지의 사상을 일관성 있게 적용한 것도 아니다.  경제학적으로 볼 때 토지는 비배제성이나 비경합성의 성격을 가지고 있지 않기 때문에 공공재가 아니다.

다만 움직일 수 없다는 성격 즉 부동성 때문에 사유재산임에도 불구하고 토지에는 여러 가지 형태의 규제를 한다. 집을 지을 땅인지 아니면 농사 지을 땅인지 하는 토지의 사용 목적(地目)도 국가가 정하고, 그 땅에 어느 정도 밀도로 건물을 지을 수 있는지도 정부가 규제한다. 사유재산인 토지에 대해서 소유주의 의사와 관계없이 이러한 규제를 인정하는 것이 바로 토지공개념이다. 그런데 마치 토지 국유화가 공개념인 줄 착각을 하는 사람들이 많다.

토지보유세를 높이면 비효율적으로 노는 땅이 없어져서 지대가 떨어진다고 생각하는데, 사실 그런 땅은 별로 없다. 일시적으로는 그럴 수 있지만, 대부분의 주인은 그 토지를 효율적으로 이용하려고 노심초사하고 있다. 사실 토지가 비효율적으로 사용되는 이유는 주로 각종 토지 규제 때문이다. 따라서 보유세를 높여서 효율적으로 활용하겠다는 것도 비현실적이다.

현대에는 희소성으로 인해서 발생되는 추가적인 소득을 지대라고 한다. 농지의 경우에는 비옥도의 차이로 인해서 비옥한 토지일수록 지대가 높았다. 지금은 시장 독점이나 정부 규제에 의해서 지대가 결정된다. 따라서 지대를 결정하는 데 가장 큰 영향을 미치는 것은 정부 규제이다. 그리고 지대에 대한 연구를 많이 한 고든 툴락이나 노벨상 수상자인 부케난 등은 지대란 토지에서만 발생하는 것이 아니라 모든 자산에서 발생한다는 것을 강조한다.

토지의 역사 

고대의 토지 소유는 대개 왕과 같은 봉건 지주의 소유로 보았고, 실제 사용자는 사용의 대가로 세금을 납부하도록 하는 방식을 취했으므로 토지공개념과는 차이가 있었다. 토지공개념이 제기된 것은 이미 토지의 사유화가 형성된 상태에서 토지의 사용에 대한 공공적 목적이 제기된 것에 따른 것이다. 토지공개념은 18세기 말 미국 건국 초기부터 지방 분권과 조세제도로 시행되기 시작했는데, 이에 대한 근대적 논의는 미국의 경제학자 헨리 조지(Henry George)에서 비롯되었다는 것이 정설이다.

그는 토지는 모든 사회구성원이 함께 사용하도록 주어진 것이므로, 토지를 독점적으로 사유하는 지주들에게서 토지의 이용대가를 받아 사회를 위해 사용하도록 할 필요가 있다고 주장했다. 그의 저서 <진보와 빈곤((Progress and Poverty)>(1879)에는 토지의 사유에 대하여 공공적 목적에서 벗어나는 이익을 세금으로 몰수하도록 하여 사실상 토지가 공공적 개념에 의해 사용되도록 해야 한다는 이론이 제시되어 있다. 즉, 제한적이며 변동이 없는 재산인 토지의 특성을 고려하여, 토지의 사용으로 발생하는 이익은 공공에게 배분되어야 한다고 주장했다.

토지의 공공성 개념은 이후 국가에 따라 토지나 주택의 소유에 대하여 다양한 방식으로 법률에 반영되기 시작했다. 유럽에서는 주택에 대해서도 소유의 개념이 아니라 사용의 개념이 보편화되어, 정부 소유의 임대주택 비중을 높여 주택의 공공성을 높이고 있다. 사유재산권의 전통이 강한 미국도 과세이연제도를 택해서, 주택양도 차익에 일정한 한도를 두고 그 이상은 고율의 세금으로 이익을 환수하며, 싱가포르는 1가구 2주택 이상 보유를 사실상 금지하고 있다. 네덜란드, 스웨덴, 핀란드 등은 토지공개념을 적극적으로 적용하는 나라들인데, 핀란드의 모든 공공토지는 <공공토지임대법>의 적용을 받으며, 주거용지는 30~100년, 농업용지는 최장 15년 동안 임대하도록 되어 있다.

한국의 토지공개념 

한국에서 토지공개념은 1950년 3월 발효된 <농지개혁법>이 효시라고 할 수 있다. 가구당 보유할 수 있는 농지의 규모를 제한하여, 소수의 지주가 다량의 농지를 소유하고 소작농에게 이를 소작하도록 한 후 과다한 소작료를 받아 실제 농민들이 빈곤을 벗어나지 못하는 상황을 개혁하기 위한 목적이었다. 이 법은 1960년 개정되었고, 1996년 <농지법>이 대체 법안으로 제정되면서 폐지되었다. 하지만 <농지법>에도 토지공개념이 반영되어 있어, 토지의 목적에 따른 권리 행사의 제한이 필요함을 밝히고 있다.

<농지법>

제3조(농지에 관한 기본 이념) ①농지는 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전(保全)하는 데에 필요한 기반이며 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 소중히 보전되어야 하고 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 농지에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다.
②농지는 농업 생산성을 높이는 방향으로 소유·이용되어야 하며, 투기의 대상이 되어서는 아니된다.

이후 '토지공개념'이라는 용어가 본격적으로 정부의 정책에 반영되기 시작한 것은 1976년 당시 건설부(지금의 국토교통부)장관이 "토지를 절대적 사유물로 인정하기 어려운 우리나라의 실정에 비추어볼 때 토지공개념의 도입이 필요하다"라고 발표하면서였다. 제6공화국은 부동산투기 근절을 목적으로 개인의 토지 소유·개발·이용·처분 등에 대해 법적인 제한을 가할 수 있는 토지공개념의 입법화를 추진했다. 1987년 개정된 <헌법> 제23조 제2항, 제3항 및 제122조 등은 토지공개념이 반영된 조항이라고 해석되고 있다.

<헌법>

제23조 ② 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. ③공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.

제121조 ① 국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다.
② 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다.

제122조 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다

1988년에는 정부가 급격히 상승하는 부동산 가격에 대한 부동산 종합대책을 발표하면서 토지의 공개념을 바탕으로 하여 토지제도를 근본적으로 개혁하기로 하고 토지공개념연구위원회를 구성하여 토지공개념의 도입방안을 검토하도록 했다. 당시 정부가 토지공개념 도입이 불가피하다고 판단한 근거는 네 가지였다. ① 도시화, 산업화로 토지수요가 급증하는 데 비해 토지공급이 제한되어 주택 등 건축가능한 1인당 평균대지가 점차 줄어들고 있다는 점, ② 지가가 지나치게 상승하여 이로 인한 소득불균형이 심화되고 공공사업비가 증가하며 물가불안도 커진다는 점, ③ 토지개발에 따른 지각의 급격한 상승으로 개발이익이 발생하는데, 이것이 토지소유주 개인의 사익으로 변질되고 있다는 점, ④ 법인이 과도하게 토지를 소유하여 개인의 토지가 적고, 그것도 소수에 집중되어 있는 점이었다.

이에 따라 1989년 4월 토지공개념 연구위원회 주최로 '토지공개념 확대도입을 위한 국민토론회'가 개최되었으며, 그 결과 토지공개념의 핵심이 되는 3개 법안인 <택지소유상한에 관한 법률>, <개발이익 환수에 관한 법률>, <토지초과이득세법>이 1989년 정기국회에서 통과되었다. 토지가 사유재인 동시에 공공적인 특성을 가지므로 공익을 우선으로 하여 토지소유를 제한하여 토지소유를 적정화하고, 토지거래를 규제하여 실수요자의 토지소유를 지원하고, 개발이익을 불로소득으로 환수하고, 기업의 과다토지 보유를 억제하여 토지이용의 효율성을 높이고자 하는 것이 토지공개념 도입의 취지였다. 2018년 3월 대통령이 발의하기로 예정된 헌법 개정안에서는 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 하는 토지공개념의 내용이 명시되었다.

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